دکتر توکل حبیب زاده[۱]، دکتر فؤاد ایزدی[۲]، دکتر ابوذر گوهری مقدم[۳] مقاله‌ای را در خصوص نامه ۴۷ سناتور جمهوریخواه آمریکایی نگاشته و آن را در اختیار خبرگزاری تسنیم قرار داده‌اند. متن مقاله به شرح زیر است.
اظهارات تأمل برانگیز ۲۰ اسفند جان کری در کمیسیون روابط خارجی سنای آمریکا که به صورت ضمنی مفاد نامه ۴۷ سناتور آمریکایی را تأیید کرد، «فروپاشی اخلاق سیاسی» در این کشور را بیش از پیش نمایان نمود. هدف یادداشت حاضر، بررسی این نامه و تبعات آن برای مذاکرات هسته‌ای است.
۴۷ سناتور جمهوریخواه نامه‌ای را خطاب به رهبران ایران در تاریخ ۱۸ اسفند به شرح زیر تدوین کردند:
نامه‌ای سرگشاده به رهبران جمهوری اسلامی ایران:
درحالی‌که مذاکرات هسته‌ای شما با دولت ما در جریان است متوجه شدیم که شما به‌طور کامل ممکن است سیستم قانون اساسی ما را درک نکرده باشید. بنابراین، ما توجه شما را به دو ویژگی از قانون اساسی ما ( قدرت کنگره در مورد موافقت نامه‌های بین‌المللی الزام‌آور و نیز مشخصات تفکیک قوا در قانون اساسی ما) جلب می‌کنیم که شما باید به‌طورجدی در زمانی که مذاکرات در حال پیشرفت است در نظر بگیرید.
اول، بر اساس قانون اساسی ما، درحالی‌که رئیس‌جمهور در مورد موافقت نامه‌های بین‌المللی مذاکره میکند، کنگره نقش قابل‌توجهی در تصویب آنها را ایفا میکند. در مورد هر معاهده، مجلس سنا باید آن را با دوسوم آراء تصویب کند. «موافقت نامه‌های کنگره-قوه مجریه» نیاز به رأی اکثریت در هر دو مجلس نمایندگان و مجلس سنا دارد (که به دلایل قوانین جاری این به معنی سه پنجم رای در سنا است). هر چیزی توسط کنگره مورد تأیید نباشد فقط یک توافق صرف قوه مجریه است.
دوم، ویژگیهای قوا در قانون اساسی ما متفاوت هستند. به‌عنوان‌مثال، رئیس‌جمهور ممکن است تنها دو دوره ۴ ساله خدمت کند، درحالی‌که سناتورها ممکن است تعداد نامحدودی هر بار ۶ سال خدمت کنند. رئیس‌جمهور اوباما ریاست جمهوری را در ژانویه ۲۰۱۷ ترک میکند، درحالی‌که بسیاری از ما در موقعیت خود به عنوان سناتور شاید ده‌ها سال بعد ازآن باقی خواهیم ماند.
این دو مورد قانون اساسی به معنای این است که ما هر توافقی درباره برنامه سلاح‌های هسته‌ای شما را که به تأیید کنگره نرسد به‌عنوان چیزی بیش از یک توافق قوه مجریه بین پرزیدنت اوباما و آیت‌الله خامنه‌ای محسوب نخواهیم کرد. رئیس‌جمهور بعدی می‌تواند چنین توافق‌نامه‌ای را با یک حرکت قلم لغو و کنگره‌ها در آینده میتوانند مفاد آن را در هر زمان تغییر دهند…[۴]
نکات ذیل درباره این نامه قابل ذکر است:
۱٫ در قانون اساسی آمریکا، رئیس‌جمهور حق مذاکره و امضای موافقت‌نامه‌های بین‌المللی را دارد ولی این حق مطلق نیست و سنای آمریکا باید با رأی دوسوم اعضای خود معاهدات (treaties) بین‌المللی را جهت الزام آور و لازم الاجرا شدن تصویب نماید. این مسئله در بند (۲) از ماده (۲) قانون اساسی آمریکا به‌صراحت ذکرشده است:
رئیس‌جمهور با مشورت (advice) و موافقت (consent) سنا و به‌شرط موافقت دوسوم سناتورهای حاضر، دارای اختیار انعقاد معاهدات می‌باشد.[۵]
۲٫ درصورتی‌که موافقت‌نامه بین‌المللی عنوان معاهده (treaty) نداشته باشد، می‌تواند تحت عنوان «موافقت‌نامه کنگره-قوه مجریه» (Congressional-Executive Agreement) با رأی نصف بعلاوه یک در مجلس نمایندگان و با ۶۰ رأی در سنا به تصویب برسد.
قابل‌ذکر است تنها موافقت‌نامه‌های اجرایی محض (Sole Executive Agreements) میتوانند توسط رئیس‌جمهور آمریکا، بدون مصوبه کنگره، اجرایی شود که طبعاً این موارد، مربوط به مسائل اجرایی حوزه عمل قوه مجریه بوده و مسائل کلان سیاست خارجی را شامل نمی‌شود. به صورت سنتی در تاریخ آمریکا این موافقت‌نامه‌ها، زمانی توسط قوه مجریه امضا میشوند که مخالفت جدی کنگره را در پی نداشته باشد زیرا در صورت مخالفت جدی در کنگره اجرای این موافقت‌نامه‌ها با مشکل مواجه میشود. به این معنی که کنگره می‌تواند بودجه اجرای توافق را قطع کند و یا از افرادی که مجری توافقاند شکایت کند.
گفتنی است در صورت اختلاف بین قوه مجریه و قوه مقننه در آمریکا، دادگاه عالی این کشور حکم نهایی را صادر میکند. هم اکنون دادگاه عالی آمریکا پنج قاضی جمهوریخواه و چهار قاضی دموکرات دارد به نحویکه ترکیب موجود، خود می‌تواند بیانگر سرنوشت احتمالی ارجاع به این دیوان باشد.
روند تصویب معاهده در آمریکا به شرح زیر است:
الف: مجوز مذاکره توسط وزیر خارجه صادر می‌گردد.
ب: مذاکرات آغاز میشود.
ج: توافق انجام میشود.
د: معاهده توسط رئیس‌جمهوری به سنا تسلیم میشود.
ه: بررسی معاهده در کمیسیون روابط خارجی سنا جهت تصویب یا رد آن انجام میشود. (کمیسیون اختیار رد توافق را رأساً دارد).
و: ارجاع به صحن سنا و در صورت لزوم امکان اعلام و اعمال شرط بر معاهده وجود دارد.
ز: تصویب با رأی دوسوم اعضای سنا صورت میگیرد.
ک: امضای رئیس‌جمهوری انجام میشود.[۶]
۳٫ در مورد مذاکرات جمهوری اسلامی با گروه ۵+۱ دولت آمریکا از اطلاق عنوان معاهده (treaty) خودداری کرده است که دلیل این امر امکان تغییر یا رد توافق احتمالی، توسط سنا می‌باشد. در این راستا جان کری وزیر خارجه آمریکا در جلسه استماع ۲۴ فوریه در کمیسیون تخصیص بودجه در پاسخ به سؤال سناتور لیندسی گراهام مبنی بر علت مخالفت دولت آمریکا در مورد تصویب توافق در سنا تصریح میکند که “رأی شما (سناتورها) رأیی است که در نهایت برای لغو تحریمها لازم خواهد بود” “Your vote is a vote that will be necessary to ultimately terminate sanctions”[۷]
نکته قابل‌توجه آنست که درنهایت اختلاف دولت و کنگره آمریکا در مورد زمان بررسی و تصویب توافق جامع در کنگره این کشور است و نه اصل بررسی توافق احتمالی. کنگره معتقد است در ابتدای توافق باید در کنگره رأی گیری انجام شود و دولت آقای اوباما معتقد است این رأی‌گیری در زمان لغو احتمالی تحریمها، می‌بایست صورت پذیرد. این امر بیانگر آن است که دولت آمریکا می‌تواند درنهایت بار عدم اجرای تعهدات خود را بر دوش کنگره نهاده و از مسئولیت تعهدات خود شانه خالی کند. البته این امر موجبات بی اعتباری و بی حیثیتی امریکا در سطح بین الملل را بدنبال خواهد داشت. هم اکنون قانونی در سنا با ۶۵ حامی، منتظر تصویب است که بر اساس آن رئیس جمهور آمریکا باید ۵ روز بعد از رسیدن به توافق نهایی، متن توافق را در اختیار سنا قرار دهد و سنا ۶۰ روز فرصت دارد نظر خود را درباره توافق اعلام کند. اوباما اعلام کرده این قانون را در صورت تصویب وتو خواهد کرد. البته با توجه به اینکه برای شکستن وتوی رئیس جمهور، سنا نیاز به ۶۷ رای دارد، احتمال شکستن وتو بسیار جدی است.
۴٫ از سوی دیگر و مهمتر از موارد فوق، جان کری در روز یازدهم مارس (بیستم اسفندماه) و پس از صدور نامه ۴۷ سناتور در توجیه اقدامات دولت اوباما، صراحتاً در کمیسیون روابط خارجی سنا درباره علت عدم ارسال توافق به سنا اعلام می‌دارد:
«ما از ابتدا به‌صراحت بیان کرده‌ایم که در مورد برنامه‌ای که به لحاظ حقوقی برای آمریکا الزام‌آور باشد، مذاکره نمی‌کنیم. ما در مورد برنامه‌ای مذاکره می‌کنیم که قابلیت اجرایی شدن (توسط ایران) را داشته باشد».
We’ve been clear from the beginning we’re not negotiating a legally binding plan. We’re negotiating a plan that will have in it a capacity for enforcement.[8]
عملاً اظهارت کری بیانگر منطق مذاکراتی آمریکا و رویکرد آنها مبنی بر عدم الزام آمریکا به اجرای تعهدات احتمالی مطرح‌شده توسط دولت این کشور است. چنین رویکردی باید به شکل جدی از جانب دولتمردان جمهوری اسلامی مورد توجه قرار گیرد و نباید به سادگی از چنین برداشت صریحی که عملاً مخالف روند مذاکرات صورت گرفته میان ایران و گروه ۵+۱ است، گذشت. سؤال اساسی این است که چگونه توافق نهایی برای ایران الزام آور است ولی برای آمریکا الزام آور نیست؟
۵٫ در پاسخ به نامه ۴۷ سناتور، جو بایدن معاون رئیس‌جمهوری آمریکا نیز بیانه‌ای صادر کرده و می‌نویسد:
از آغاز جمهوری، رؤسای جمهور به موضوعات حساس و مهمی در مذاکرات پرداخته‌اند که هم به تعهدات الزام‌آور و هم غیر الزام‌آور منجر شده‌اند که توسط کنگره تصویب نشده‌اند. تحت رؤسای جمهوری از هر دو حزب، تغییر مسیرهای اساسی در سیاست خارجی آمریکا مانند به رسمیت شناختن جمهوری خلق چین، حل بحران گروگان‌گیری ایران و خاتمه جنگ ویتنام همگی بدون تأیید کنگره انجام شدند.[۹]
در واقع بایدن نیز با اشاره به مواردی نظیر پایان جنگ ویتنام، شناسایی چین و پایان یافتن ماجرای لانه‌جاسوسی آمریکا در تهران، به شکل یکجانبه توسط دولت آمریکا بدون مجوز کنگره، چنین استدلال میکند که اقدامات دولت اوباما مبنی بر حصول توافق احتمالی با ایران، و عدم ارجاع آن به کنگره؛ خلاف قانون و عرف حقوقی ایالات‌متحده نیست. البته در هیچ کدام از موارد اشاره شده در نامه بایدن مخالفت جدی در کنگره وجود نداشت و به این دلیل چالشی با کنگره ایجاد نشد و همه این تعهدات مورد تأیید ضمنی کنگره بود.
۶٫ آنچه در پاسخ جو بایدن، به‌عنوان رویه دولت‌های سابق آمریکا بیان‌شده است هرچند به لحاظ تاریخی صحیح است؛ اما فاقد بیان جزئیات دشوار انجام این امور است. در مورد ویتنام پس از توافق اولیه، ۳۵ سال طول کشید تا کنگره تحریمهای این کشور را آن هم با منطق مخالفت با چین، لغو کند. در مورد عراق و لیبی، علیرغم تسلیم مطلق این دولت‌ها بسیاری از تحریمها حتی پس از سرنگونی صدام و قذافی حذف نشده است. در مورد کره شمالی و در طی مذاکرات شش‌جانبه بین آمریکا، کره شمالی، چین، روسیه، ژاپن و کره جنوبی، آمریکا به تعهدات خود در قبال اقدامات مثبت کره شمالی عمل نکرد و درنهایت توافقاتی که زمان ریاست جمهوری بیل کلینتون در سال ۱۹۹۴ توسط وی امضا شده بود توسط جرج بوش در سال ۲۰۰۳ به صورت یکجانبه لغو گردید.
۷٫ در حقوق اساسی آمریکا معاهدات بین المللی هم مرتبه قوانین فدرال بوده و به عبارت دیگر، این معاهدات می‌تواند از طریق تصویب قوانین بعدی، نسخ و نقض گردد و اختیار این امر نیز با کنگره آمریکاست. البته در این صورت، حکومت امریکا در قبال چنین عملی مسئولیت بین المللی خواهد داشت.
۸٫ فهرست زیر بخشی از مواردی است که در ۵۰ سال گذشته دولت آمریکا تعهداتی را امضا کرده ولی کنگره این کشور از تصویب نهایی استنکاف نموده و یا دولت این کشور به دلیل برخی مصالح امریکا در صدد تصویب آنها برنیامده است. که نمونه مشهور آن پیمان کیوتو است.
۱٫ ۱۹۶۲ – Convention on Consent to Marriage, Minimum Age for Marriage and Registration of
Marriages
۲٫ ۱۹۶۶ – International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights
۳٫ ۱۹۷۷ – American Convention on Human Rights
۴٫ ۱۹۷۹ – Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women
۵٫ ۱۹۸۹ – Convention on the Rights of the Child
۶٫ ۱۹۹۲ – Convention on Biological Diversity
۷٫ ۱۹۹۴ – Convention on the Safety of United Nations and Associated Personnel
۸٫ ۱۹۹۶ – Comprehensive Test Ban Treaty
۹٫ ۱۹۹۷ – Kyoto Protocol
۱۰٫ ۱۹۹۸ – International Criminal Court
۱۱٫ ۱۹۹۸ – Rome Statute of the International Criminal Court
۱۲٫ ۲۰۰۰ – United Nations Convention against Transnational Organized Crime
۱۳٫ ۲۰۰۷ – Convention on the Rights of Persons with Disabilities
به این ترتیب، هر چند این نکته صحیح است که کشورها باید متعهد به تعهدات بین المللی خود باشند، ولی معاهدات بین المللی معمولاً در دو مرحله اجرایی میشوند. در مرحله اول قوه مجریه کشور معاهده را امضا میکند و در مرحله دوم قوه مقننه آن معاهده را تصویب میکند. به این ترتیب تعهد واقعی و التزام کشور بعد از تصویب قوه مقننه معنا پیدا میکند. ماده ۴۶ «کنوانسیون ۱۹۶۹ وین در مورد حقوق معاهدات» این حق را به کشورهای عضو می‌دهد که اگر مقررات اساسی یک کشور ناظر بر صلاحیت انعقاد معاهده، قوه مجریه آن را، ملزم به گرفتن تأییدیه قوه مقننه برای اعلام التزام در قبال معاهدات بین‌المللی کند؛ آن کشور تا زمان تصویب معاهده توسط قوه مقننه، مسئولیت مشخصی نسبت به اجرای آن معاهده ندارد، حتی اگر قوه مجریه آن معاهده را امضا کرده باشد و البته به موجب ماده ۱۸ کنوانسیون حقوق معاهدات صرفا نباید اقدامی انجام شود که به هدف و منظور معاهده لطمه وارد شود. ایران از سال ۱۹۶۹ و آمریکا از سال ۱۹۷۰ عضو کنوانسیون ۱۹۶۹ وین در مورد حقوق معاهدات میباشند. این نکته نیز بیانگر آنست که تصویب معاهدات بر اساس ترتیبات داخلی کشورها جهت لازم الاجرا شدن آن ضرورت دارد و لذا نمیتوان به این ترتیبات در توافق احتمالی هسته‌ای بی‌تفاوت بود.
۹٫ جهت پاسخ به این سؤال که آیا قرارگرفتن توافق احتمالی میان ایران و کشورهای ۵+۱، در مورد پرونده هسته‌ای، در چارچوب قطعنامه شورای امنیت، منافع کشورمان را تأمین و یا آن را به مخاطره میافکند توجه به عملکرد شورای امنیت سازمان ملل و نکات زیر ضروری است:
الف: رفتار شورای امنیت سازمان ملل، گزینشی و بر اساس تشخیص اعضای دائم بوده و لزوماً تبعیتی از حقوق‌بین‌الملل در آن دیده نمی‌شود.
ب: با توجه به آنکه قطعنامه‌های شورای امنیت، جنبه یکجانبه داشته و عمدتاً علیه یک کشور تصویب میشود؛ قرار دادن یک معاهده بین‌المللی (توافق میان ایران و ۵+۱) در قالب یک قطعنامه امری نامعمول است؛ خصوصاً با توجه به پیچیدگی و مفصل بودن توافق احتمالی، باید در این رابطه دقت فوق‌العاده صورت گیرد. تنها درصورتی‌که ضمانت اجرای تعهدات صورت گرفته میان طرفین – و نه‌فقط ایران- به شکل ضمیمه توسط شورای امنیت تضمین گردد، این مسئله می‌تواند منافعی داشته باشد هرچند این امر نیز مسبوق به سابقه نیست. نکته مهم و قابل‌تأمل در رابطه با قطعنامه شورای امنیت آنست که تصویب قطعنامه باعث خروج امور از اختیار ایران میشود و شورای امنیت و قدرتهای بزرگ با حق وتو و بدون در نظر گرفتن نظرات ایران، میتوانند در ادامه به شکل یکجانبه اعمال‌نظر نمایند که در این صورت رجوع به شورای امنیت خلاف منافع ملی خواهد بود.
۱۰٫ رجوع به شورای امنیت با این منطق که تصویب آن توسط این مرجع، باعث اجرای مصوبات توسط طرفین، بدون لحاظ ترتیبات داخلی کشورها خواهد گردید، لزوماً صحیح نبوده و نقدهایی به آن وارد است:
الف: با توجه به آنکه قانون اساسی آمریکا تعهدات بین‌المللی را ذیل قانون اساسی و هم مرتبه قوانین فدرال و قابل اصلاح توسط کنگره می‌داند، در صورت تصویب قانون بعدی مغایر توسط کنگره آمریکا، عملاً نقض قانون داخلی آن کشور صورت نگرفته و در صورت اعتراض احتمالی اعضای شورای امنیت، وتوی آمریکا مانع از اجرای مسئولیت این کشور خواهد شد. به لحاظ عملی نیز درگذشته مواردی از قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل از طریق تصویب قوانین در کنگره آمریکا نقض شده است به‌عنوان‌مثال تصویب مجوز خرید فلزات گران‌بها (کروم) توسط کنگره آمریکا، از رودزیا در سال ۱۹۷۱ برخلاف تحریمهای شورای امنیت سازمان ملل.
ب: قرار گرفتن توافق نهایی ذیل فصل هفتم منشور، جمهوری اسلامی را در برابر کل جامعه بین‌المللی قرار خواهد داد.
۱۱٫ بنابر این اگر هدفِ قرار دادن توافق احتمالی در چارچوب فصل هفتم منشور، ایجاد ضمانت اجرایی لازم برای انجام تعهدات طرف مقابل است، باید به جای این روش، مکانیسم حل‌اختلاف احتمالی در توافق به شکل صریح ذکر شود. در این راستا گنجاندن شرط داوری در موافقت نامه جامع همراه با ضمانت اجراهای مشخص و قابل اعمال راه‌حل مناسبی برای حل‌وفصل اختلافات می‌باشد.
۱۲٫ با توجه به روند متغیر و غیرقابل‌اعتماد بودن آمریکا در انجام تعهدات بین المللی، اولا موافقت نامه جامع یک معاهده بین المللی تلقی و به تصویب کنگره آمریکا برسد و ثانیا هرگونه اقدام جمهوری اسلامی نظیر تصویب پروتکل الحاقی پس از اقدام و تصویب توافق در کنگره آمریکا صورت گیرد.
۱۳٫ بر اساس قانون اساسی جمهوری اسلامی امضای نهایی معاهدات پس از تصویب مجلس در اختیار رئیس‌جمهور است، این امضا می‌تواند تا زمان طی‌شدن فرایند تصویب توافق در کنگره آمریکا، معلق شود و همزمان با امضای مصوبه کنگره توسط رئیس‌جمهور آمریکا صورت پذیرد.
۱۴٫ درنهایت باید دقت کرد قبل از سنجش ابعاد حقوقی کامل یک مسئله مهم، نباید مسائلی از این دست، توسط مقامات رسمی مطرح گردد. نکته قابل توجه آنست که عمده توافقات با قدرتهای بزرگ جنبه حقوقی صرف نداشته و نباید انتظار داشت صرف توافق مکتوب باعث تمکین آنها به تعهدات بین المللی گردد. در بسیاری از موارد خصوصاً از جانب آمریکا، تعهدات مکتوب و توافقات بین‌المللی به دلایل سیاسی نقض شده و این دولت پاسخگوی اقدام خود نیز نبوده است. به عنوان مثال برخلاف بند ۴ ماده ۲ منشور که کشورهای عضو را از تهدید نظامی کشورهای دیگر نهی میکند، تهدید نظامی ایران یکی از روشهای معمول سیاست خارجی آمریکا برعلیه ایران بوده است.
نتیجه‌گیری
با توجه به موارد بالا، هیچ گونه تضمینی وجود ندارد که دولت آمریکا و کنگره این کشور، در آینده الزامی برای برداشتن تحریمها داشته باشند. به این ترتیب، نکته‌ای که رئیس جمهور و وزیر خارجه محترم بارها به آن تأکید کرده‌اند که همه تحریمها باید یکجا و در ابتدای اجرای توافق نهایی برداشته شود بیش از پیش اهمیت پیدا میکند. همچنین ضرورت دارد مکانیسمی اتخاذ شود که :
۱٫ دولت آمریکا متعهد شود که با تغییرات سیاسی در قوههای مجریه و مقننه خود تا زمانی که ایران پایبند به مفاد توافق نهایی است تحریمهای جدید علیه ایران وضع نکند،
۲٫ زمانی تعهدات ایران در توافق نهایی الزام آور خواهد بود که کنگره آمریکا به همراه مجلس ایران توافق نهایی را به تصویب رسانده باشند.
انتهای پیام/.
[۱] عضو هیئت علمی دانشگاه امام صادق (ع)
[۲] عضو هیئت علمی دانشگاه تهران
[۳] عضو هیئت علمی دانشگاه امام صادق (ع)
[۴]http://www.cotton.senate.gov/sites/default/files/150309%20Cotton%20Open%20Letter%20to%20Iranian%20Leaders.pdf
[۵] https://www.usconstitution.net/const.pdf
[۶] http://fas.org/sgp/crs/misc/RL32528.pdf
[۷] http://www.wsj.com/articles/kerry-defends-nuclear-talks-with-iran-1424805589
[۸] http://www.bloomberg.com/politics/articles/2015-03-13/iran-wants-un-security-council-to-block-future-u-s-sanctions
[۹] http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2015/03/09/statement-vice-president-march-9-letter-republican-senators-islamic-repu
