افق آنلاین ، درخواست آمریکا از شورای امنیت سازمان ملل متحد برای بازگرداندن تمامی تحریم‌های بین‌المللی علیه ایران سئوالات و شبهات زیادی درباره احتمال موفقیت آمریکا در احیای این تحریم‌ها و اینکه آیا دیگر کنشگران شورای امنیت از ابزارهای لازم برای ایستادگی در برابر واشنگتن برخوردار هستند یا خیر را به پیش کشیده است.
تا به اینجای کار، آنطور که از ظواهر امر پیداست، از میان ۱۵ عضو شورای امنیت ۱۳ عضو (غیر از خود آمریکا و جمهوری دومینکن) با ارسال نامه‌های رسمی مخالفت خودشان را با تفسیر آمریکا از متن قطعنامه ۲۲۳۱ اعلام و تأکید کردهاند آمریکا به جهت خروج از «برجام» در اردیبهشت‌ماه ۱۳۹۷، عضو مشارکت‌کننده در این توافق به شمار نمی‌رود و بنابراین، از حقی برای شکایت از ایران و متهم کردن این کشور به «نقض اساسی» تعهدات برجامی و بالتبع، بازگرداندن تحریم‌های سازمان ملل برخوردار نیست.
با این حال ادامه این مسیر تا رسیدن شورای امنیت به فصل مهم تصمیم‌گیری بر سر اینکه تحریم‌ها علیه ایران بالاخره احیا می‌شوند یا خیر به اندازه‌ای واجد پیچیدگی‌های حقوقی از یک سو و وابسته به رفتار کنشگران متعدد و انگیزه‌ها و نیت‌های آنها از سوی دیگر است که اقتضا می‌کند دستگاه دیپلماسی ایران هیچگاه امر را رها نکند و به فکر اقدامات و پیامهایی بر مبنای معادله قدرت در دنیا باشد. در اینجا به خصوص یادآوری این نکته ضروری است که ۱۱ عضو دائم شورای امنیت (از جمله کشورهای اروپایی) در رأی‌گیری ۲۵ مردادماه بر سر قطعنامه آمریکا برای تمدید تحریم‌های تسلیحاتی علیه ایران به آن قطعنامه رأی ممتنع دادند، نه رأی منفی.
در میان این پیچیدگی‌ها، برنامه‌ریزی اقتضائی تصمیم‌گیران جمهوری اسلامی برای مدیریت برداشت‌های هر یک از بازیگران شورای امنیت و انجام اقدامات لازم برای اثرگذاری بر این برداشت‌ها و در نهایت، نشان دادن واکنش متناسب به هر یک از رویدادهایی که در نهایت رخ می‌دهند، از اهمیت وافری برخوردار است. برای اینکه درک بهتری از این پیچیدگی‌ها و نحوه اتخاذ واکنش صحیح به آن داشته باشیم، لازم است ابتدا بدانیم دولت آمریکا با شکایت از ایران به دلیل نقض ادعایی تعهدات برجامی، چه مسیری با چه روندها و رویدادهای احتمالی را آغاز کرده، چه ابزارهایی برای ایجاد سد در برابرش در این مسیر وجود دارد و گذاشتن چنین سدهایی از سوی چه کسانی امکان‌پذیر است و نیازمند چه میزان اراده سیاسی است؟
ساز و کار بازگشت خودکار تحریم‌ها چیست و چه روندی برای آن پیش‌بینی شده است؟
از ابتدای مذاکرات هسته‌ای، آمریکا و متحدان غربی‌اش همواره بر یک نکته تأکید داشته‌اند و آن اینکه باید ساز و کاری پیش‌بینی شود که هر وقت اراده کردند، تحریم‌های ایران به سرعت قابل بازگشت باشند. طرف غربی آنقدر بر لزوم سریع و سهل بودن فرآیند بازگشت تحریم‌ها اصرار داشت، که این روند در رسانه‌ها به «ساز و کار ماشه» (trigger mechanism) معروف شد. این ماشه باید همیشه آماده چکاندن می‌بود تا به تعبیر غرب، تهران همواره سایه تحریم‌ها را بالای سر خود احساس کند.
واشنگتن برای رسیدن به این هدف، در وهله اول تلاش کرد فرآیندی ایجاد کند که تحریم‌ها بدون ورود به ساختار معمول شورای امنیت، به صورت خودکار قابل بازگشت باشند. مقامات دولت آمریکا از ابتدا گفته بودند که نمی‌خواهند اجازه دهند روسیه و چین، این امکان را داشته باشند که با استفاده از حق وتو، مانع احیای تحریم‌های ایران شوند. روسیه و چین با این روند مخالفت کرده و اصرار داشتند هر گونه تصمیم‌گیری بر سر بازگشت تحریم‌ها باید حتماً از مسیر رأی‌گیری در شورای امنیت انجام شود.
این کشمکش‌ها سرانجام به آنجا ختم شد که در متن قطعنامه ۲۲۳۱، ساز و کاری پیش‌بینی شد که هرچند بازگشت تحریم‌ها را، آنطور که روسیه می‌خواست همچنان نیازمند تصمیم‌گیری شورای امنیت می‌دانست اما از آن مهمتر، همانطور که واشنگتن هدف‌گذاری کرده بود، حق وتو را از روسیه و چین گرفته و این ابزار را در اختیار تمامی اعضا قرار داد که بتوانند به سادگی تحریم‌های ایران را بازگردانند.
ابتکار واشنگتن برای باطل کردن حق وتوی چین و روسیه این بود که فرآیند بازگشت تحریم‌ها را بر عکس کرد یعنی مقرر شد به جای آنکه شورای امنیت برای اعمال تحریم‌های ایران رأی‌گیری کند، به صورت دوره‌ای برای «ادامه لغو» تحریم‌ها رأی‌گیری می‌کند. در چنین حالتی هرکدام از اعضای دائم شورای امنیت قادر خواهد بود با استفاده از حق وتو، از تصویب «ادامه لغو» تحریم‌ها جلوگیری کرده و موجب بازگشت تحریم‌ها شود.
این نکته، در شرایط حاضر که آمریکا شکایت خود از ایران را تقدیم شورای امنیت کرده از آن جهت حائز اهمیت است که اگر کار به رأی‌گیری بر سر «ادامه لغو تحریم‌ها» برسد، روسیه و چین به شکل متعارف امکان مخالفت با تصمیم آمریکا را نخواهند داشت.
بخش دیگری از روند ساز و کار ماشه در بندهای ۱۱ و ۱۲ متن قطعنامه توضیح داده شده‌اند. مطابق این دو بند، شورای امنیت «ظرف ۳۰ روز پس از دریافت تذکر یکی از طرف‌های برجام در مورد موضوعی که یک کشور طرف برجام اعتقاد دارد مصداق عدم اجرای تعهدات ذیل برجام است» باید پیش‌نویس قطعنامه‌ای با موضوع «ادامه لغو تحریم‌های ایران» را به رأی بگذارد.
این روالی است که اگر آمریکا عضو برجام بود باید طی می‌شد؛ یعنی اگر واشنگتن در اردیبهشت‌ماه سال ۱۳۹۷ از برجام خارج نشده بود، حداکثر ۳۰ روز بعد از روز جمعه که شکایت خودش را تقدیم شورای امنیت کرده بود، پیش‌نویس قطعنامه‌ای با ویژگی‌های فوق‌الذکر به رأی گذاشته می‌شد و آمریکا می‌توانست هر تصمیم مخالف با نظر خودش را وتو کرده و تحریم‌ها علیه ایران را بازگرداند.
با این حال، خروج آمریکا از برجام، اکنون شرایطی را پیش آورده که سایر اعضای دائم شورای امنیت به شرط داشتن اراده سیاسی و داشتن انگیزه برای صرف هزینه می‌توانند جلوی آمریکا سد ایجاد کنند؛ اما چگونه؟ برای پاسخ به این سئوال لازم است ابتدا بدانیم روند شکایتی که آمریکا علیه ایران تنظیم کرده کاملاً وابسته به تفسیری خاص و زورگویانه از قطعنامه شورای امنیت است؛ با آنکه آمریکا اردیبهشت‌ماه سال ۹۷ به مشارکتش در برجام خاتمه داده و تمامی امتیازات ذیل این توافق، از جمله حق شکایت از ایران بابت نقض مفاد توافق را از دست داده اکنون ادعا می‌کند به جهت آنکه در پاراگراف ۱۰ قطعنامه هنوز از این کشور به عنوان طرف «شرکت‌کننده در برجام» اسم برده شده حق شکایت از ایران و بازگرداندن تحریم‌ها علیه این کشور هم هنوز برایش محفوظ است.
بنابراین، مسئله خروج آمریکا از برجام موجب شده حق آمریکا برای متهم کردن ایران به نقض برجام به مسئله‌ای کاملاً قابل تفسیر تبدیل شود که می‌توان آن را به چالش کشید. اینکه بعضی از اعضای شورای امنیت مثل چین و روسیه در روزهای گذشته تأکید کردهاند که با ابلاغیه آمریکا به شورای امنیت مکانیسم بازگشت تحریم‌ها علیه ایران آغاز نشده، ناظر به همین موضوع است.
برای اینکه درک کنیم چگونه می‌توان از این تفسیرپذیری برای متوقف کردن آمریکا بهره برد لازم است فرق بین دو نوع رأی‌گیری در شورای امنیت را بدانیم: رأی‌گیری آیین‌نامه‌ای (یا اداری) و رأی‌گیری اساسی (یا ماهوی). رأی‌گیری بر سر چه موضوعاتی، «آئین‌نامه‌ای» و بر سر چه موضوعاتی «اساسی» محسوب می‌شود؟ این مسئله‌ای است که همیشه بر سر آن در سازمان ملل اختلاف وجود داشته است.
در رأی‌گیری‌های آیین‌نامه‌ای- همانطور که از نام آن پیداست- یک مسئله آیین‌نامه‌ای که مربوط به رویه‌های انجام یک تصمیم‌گیری در سازمان ملل است به رأی گذاشته می‌شود؛ در حالی که رأی‌گیری اساسی، تمامی مسائل دیگری که ارتباطی با رویه‌های اداری ندارند را در بر می‌گیرد. تفاوت مهم این دو نوع رأی‌گیری در آنجا است که اولی برای تصویب نیازمند ۹ رأی موافق شورا است و هیچ عضوی حق وتو را ندارد، در حالی که دومی، برای تصویب نیازمند ۹ رأی موافق، بدون وتو شدن از سوی ۵ عضو دائم شورای امنیت است.
هر یک از اعضای دائم شورای امنیت برای به چالش کشیدن آمریکا می‌توانند طرحی را معرفی کرده و عنوان کنند که چون آمریکا دیگر عضو مشارکت‌کننده در برجام نیست و حق متهم کردن ایران به نقض اساسی این توافق را ندارد. عضو معرفی‌کننده این طرح می‌تواند استدلال کند که این رأی‌گیری آیین‌نامه‌ای است و آمریکا حق وتوی آن را ندارد و تنها با ۹ رأی موافق می‌توان جلوی اقدام آمریکا را سد کرد.
در این مرحله اقدام متقابلی که احتمالاً آمریکا به آن متوسل خواهد شد این است که مسئله محل بحث رأی‌گیری آئین‌نامه‌ای نیست و از آنجا که مربوط به بازتفسیر متن یک قطعنامه الزام‌آور شورای امنیت است در زمره مسائل ماهوی یا اساسی قرار گرفته و قابل وتو است. چه کسی برنده این دعوی حقوقی-سیاسی خواهد شد؟ آمریکایی‌ها مدعی‌اند که در این مرحله می‌تواند از یکی از حق‌های ویژه در نظر گرفته شده برای اعضای دائم شورای امنیت موسوم به «وتوی مضاعف» که چندین دهه است هیچ عضوی از آن استفاده نکرده بهره‌گیری کند، به این صورت که قطعنامه‌ای را برای تعیین این به رأی بگذارد که آنچه روسیه و چین می‌گویند «آئین‌نامه‌ای» است یا «اساسی»؟ در اینجا اگر نظر اعضای شورا این باشد که رأی‌گیری مذکور «آئین‌نامه‌ای» است، آمریکا ابتدا این مصوبه را وتو می‌کند تا مصوبه اول ماهوی شود و بعد یک بار دیگر از حق وتوی خود برای مصوبه دوم استفاده می‌کند.
اما این کار برای آمریکا و شورای امنیت مخاطرات مهمی به همراه دارد، تا جایی که گفته می‌شود علاوه بر چکاندن ماشه تحریم‌های ایران، ماشه سلاح نشانه گرفته شده به سمت هویت و حیات شورای امنیت را هم خواهد چکاند؛ چنین رویدادی بنیان‌گذار یک رویه قابل استناد حقوقی خواهد بود که موجب خواهد شد حق وتوی تمامی دیگر اعضای شورای امنیت هم تضعیف شده و در آینده به رأی و مناظره گذاشته شود.
حالت دیگر این است که اعضای شورای امنیت منهای آمریکا و حامیانش بگویند اساساً تعیین اینکه کدام رأی‌گیری آیین‌نامه‌ای است و کدام‌یک آیین‌نامه‌ای نیست، خودش یک موضوع آیین‌نامه‌ای است لذا ابتدا رأی‌گیری کنند که موضوع آیین‌نامه‌ای است و دست‌کم ۹ نفر به آن رأی مثبت بدهند و سپس در گام بعد این موضوع را در یک رأی‌گیری آیین‌نامه‌ای به رأی بگذارند که آمریکا عضو برجام نیست لذا نمی‌تواند از مکانیسم ماشه استفاده کند و به همین ترتیب در این فرآیند دومرحله‌ای مکانیسم ماشه را از کار بیندازند.
چه چیزی تعیین کننده است؟
آنچنانکه از صورتبندی مسئله برمی‌آید، اعضای شورای امنیت اعم از اروپا و روسیه و چین باید در این مرحله این اراده سیاسی و امکان عددی را داشته باشند که در دو مرحله مسئله را آیین‌نامه‌ای کنند ومکانیسم ماشه را از کار بیندازند. آمریکایی‌ها این اعضا را تهدید می‌کنند که اگر چنین فرآیندی طی شود، از این پس حق وتوی آنها نیز تضعیف خواهد شد چه آنکه آمریکا نیز می‌تواند در مواردی که مثلاً چین یا روسیه یا فرانسه و انگلیس می‌خواهند از وتوی خود استفاده کنند همین فرآیند را طی کند. اینکه آیا مسائل حقوقی این امکان را به آمریکا می‌دهد یا خیر البته مساله دیگری است که باید بررسی شود.
نکته مهمی که در این میان وجود دارد آن است که نباید با اتکا به یک خوش‌بینی افراطی به اروپا از همین الان کار را تمام شده حساب و تصور کرد که فرانسه و انگلیس و برخی دیگر از کشورهای عضو شورای امنیت تا انتها اراده سیاسی خود را برای از کار انداختن مکانیسم ماشه به کار خواهند گرفت. یک احتمال این است که اروپایی‌هایی که در ماجرای تحریم تسلیحاتی نیز نشان دادند در روز آخر رای ممتنع می‌دهند، از فرصت ۳۰ روزه باقی مانده بخواهد برای نوعی امتیازگیری از ایران استفاده کند و بگوید برخی حقوق خود در برجام، مثل کاهش تعهدات هسته‌ای و مسائل دیگر را کنار بگذارید تا کار به منازعه آیین‌نامه‌ای-اساسی نرسد. چه آنکه در این صورت برای ما(اروپایی‌ها) هزینه بالایی خواهد داشت که آمریکا را از وتوی مضاعف محروم کنیم!
اروپا بلاشک قصد دارد این برهه را به فصلی برای امتیازگیری تبدیل کند، اما آنچه در این میان اهمیت دارد واکنش بنیادی ایران است. ایران باید رسماً اعلام کند و بسیار بهتر و درست‌تر از ماجرای کاهش تعهدات هسته‌ای به طرف مقابل اثبات کند که اگر مکانیسم ماشه به سرانجام برسد، ایران به لحاظ عملی از مقطع پیش از برجام نیز فراتر خواهد رفت و نظارت‌ها به عنوان یکی از مهمترین ارکان برجام را به سطح پادمانی تقلیل خواهد داد. در غیر اینصورت، اگر دستگاه دیپلماسی ایران چنین القا کند که آماده امتیازدهی برای جلوگیری از اعمال مکانیسم ماشه است، هیچ فرقی ندارد که این امتیاز را به اروپا داده یا به آمریکا؛ آنچه حاصل شده، نیت آمریکا از به راه انداختن این عملیات روانی و جنگ محاسبات است.
