از زمان اعلام جمعبندی هسته ای و آماده شدن متن برجام سوالات و ابهامات زیادی در ذهن ایجاد شد. اینکه روال حقوقی بررسی برجام به چه صورت است و اینکه معاون پارلمانی رئیس جمهور اولویت بررسی برجام را با شورای عالی امنیت ملی دانسته تا چه حد مبنای حقوقی دارد از طرفی و قطعنامه پرسروصدای اخیر شورای امنیت با چند بند بحث برانگیزش که حتی تیم مذاکره کننده نیز قاطعانه نقضش را اعلام کرد، چه عواقبی را در بر دارد تنها بخشی از سوالات است که شاید پاسخ های هیچ کس به اندازه یک حقوقدان کارکشته قابل اعتماد نباشد. از این رو به سراغ “عباسعلی کدخدایی” رفتیم و «الف تا ی» روال حقوقی بررسی “برجام” را به گفتگو نشستیم.
**لازم الاجرا شدن معاهدات بین المللی منوط به تصویب در مجلس و بعد از آن امضای رئیس جمهور است
عباسعلی کدخدایی در گفتگو با «نماینده»، ضمن اشاره به خصوصیات معاهدات بین المللی، اظهار داشت: در قانون اساسی اینگونه پیش بینی شده است که موافقتنامه ها و عهدنامه های دو جانبه و یا چند جانبه که می خواهد بین دولت جمهوری اسلامی ایران و سایر دولتها منعقد شود، بعد از پیگیری ها و اقدامات مقدماتی، باید در مجلس شورای اسلامی به تصویب برسد و سپس به امضای رئیس جمهور هم برسد. به عبارتی برای لازم الاجرا شدن موافقت نامه یا معاهده بین المللی باید دو مرحله طی شود یکی تصویب در مجلس شورای اسلامی و بعد از آن امضای رییس جمهور.
عضو هیأت علمی دانشگاه تهران در ادامه ضمن تأکید بر اینکه متنی که به هر حال تحت عنوان متن برجام اعلام و توسط دولت پیگیری شده است و به صورت مشخص وزارت امور خارجه روی آن کار کرده است در قالب یک معاهده و توافقنامه بین المللی است و بنابراین باید در مجلس شورای اسلامی تعیین تکلیف شود، افزود: آنچه که از اصول قانون اساسی بر می آید اینست که چنین متنی (برجام) در قالب موافقتنامه های بین المللی است و موافقتنامه های بین المللی نیز باید آن تشریفات تصویب در مجلس و امضای رئیس جمهور را داشته باشند. شورای عالی امنیت ملی در سه اصلی که مطابق اصل ۱۷۶ قانون اساسی برایش در نظر گرفته شده است معمولا وظیفه سیاست ها و جهات کلی را دارد و اینگونه توافقات در نهایت باید به صورت یک مصوبه که ما از آن به عنوان قانون یاد می کنیم در مجلس تعیین تکلیف شود.
**مرجع قانونگذاری مجلس است و شورای عالی امنیت ملی در پروسه قانونگذاری نقش خاصی ندارد
این حقوقدان برجسته کشور در ادامه در خصوص نقش شورای عالی امنیت ملی تصریح کرد: شورای عالی امنیت ملی به طور معمول در پروسه و روند قانونگذاری ما نقش خاصی ندارد. آنچه در اصل ۱۷۶ قانون اساسی پیرامون نقش شورای عالی امنیت ملی آمده در واقع تعیین سیاست های کلی، مباحث امنیتی، نظامی و یا سیاسی است. برداشت اولیه اینست که شورای عالی امنیت ملی جهت کلی و سیاست کلی در آن سه وظیفه ای که قانون اساسی برعهده اش نهاده است را تعیین می کند اما روند قانونگذاری معمولا از طریق مجلس شورای اسلامی است. مطابق اصل ۷۱ مجلس شورای اسلامی در چارچوب قانون اساسی در عموم مسائل می تواند قانونگذاری کند. بنابراین مرجع قانونگذار ما به طور عام مجلس شورای اسلامی است. البته گاهی اوقات ما در این خصوص مجلس خبرگان و یا نهادهای دیگر را نیز در حوزه خودشان داریم. اما آنچه در ابتدا به نظر می رسد اینست که شورای عالی امنیت ملی در صورتی که نیاز باشد سیاست های کلی را تعیین و بر اساس آن مجلس شورای اسلامی هم می تواند قانون گذاری کند.
** متن “برجام” باید از طرف دولت به صورت “لایحه” به مجلس ارائه شود
کدخدایی اصل ورود مجلس در تایید یا عدم تایید برجام را اصلی حقوقی خواند که از مفاد قانون اساسی بر می آید و تصریح کرد به صورت طبیعی اگر اقدامی “باید” صورت بگیرد، مقدمات آن هم “باید” انجام شود.
وی با یادآوری اینکه هر مصوبه ای که بخواهد در مجلس تصویب شود یا پیشنهاد دولت است که به آن لایحه گفته می شود و یا پیشنهاد نمایندگان است که به آن طرح گفته می شود تأکید کرد: بنابراین یکی از این دو صورت (لایحه و یا طرح) به عنوان مقدمه قانونگذاری باید انجام شود. بنابراین برای طی شدن تشریفات ضروری برای توافقنامه های بین المللی (تصویب مجلس و سپس امضای رئیس جمهور)، دولت برای ارائه متن به مجلس شورای اسلامی الزام دارد و متن برجام باید از طرف دولت به صورت لایحه به مجلس ارائه شود. به این معنا که اگر این لایحه ارائه نشود ضمانت اجرایی نخواهد داشت. ارائه لایحه مطابق قانون اساسی و آیین نامه داخلی مجلس تشریفاتی دارد که باید رعایت شود. بهر حال باید از طرف دولت این تشریفات خاص طی شود وگرنه موافقتنامه از جهت حقوق داخلی کشور الزام آور نخواهد بود.
** مجلس این اختیار را دارد که در تمامی بندهای “برجام” ورود کند و برخی از بندها را نپذیرد
عضو هیات علمی دانشگاه تهران در خصوص اینکه از سوی تیم مذاکره کننده اعمال هرگونه تغییرات بر متن برجام منتفی عنوان گردیده است و گفته شده که مجلس تنها می تواند کلیت متن برجام را رد و یا تایید کند نیز تصریح کرد: بحثی که نسبت به مفاد توافقنامه مطرح شده است یک بحث پیچیده حقوقی است که جهات مختلف را در بر دارد. موافقتنامه ها و معاهداتی که از سوی وزارتخانه های مربوطه امضای اولیه میشود و سپس به صورت لایحه به مجلس ارائه می شود. عموماً مجلس شورای اسلامی با توجه به اینکه اقدامی کارشناسی در دولت صورت گرفته است آن را تایید و تصویب می کند. اما از جهت داخلی و به استناد اصل ۷۱ چون قوه مقننه ما- بر خلاف برخی نظام های موجود- این اختیار را دارد که در بند بند موافقتنامه های بین المللی ورود پیدا کند، بنابراین می تواند در جایی اگر مصلحت دید و تشخیص داد یک معاهده را تصویب نکند و یا بندی از آن را تصویب نکند. از جهت حقوقی این امکان وجود دارد و مجلس شورای اسلامی این اختیار را دارد که در بندها ورود کند و یکی و یا برخی از بندها را نپذیرد و یا به اصطلاح جاری برخی بندها رأی لازم را نداشته باشد. ولی در یک نگاه کلی دولت وقتی یک موافقتنامه را تایید می کند، انتظارش همراهی مجلس و تصویب یکجای همه بندهاست و یا اینکه نظرات مجلس به صورت اصلاحی وارد شود.
** مجلس می تواند بر همه بندهای” برجام” اعمال نظر کند و دولت نیز مکلف است که مطابق نظر مجلس اصلاحات را انجام دهد
دکترای حقوق بین الملل از دانشگاه هال انگلستان، در ادامه گفتگو با «نماینده» یادآور شد: گاهی خود مجلس ایراداتی را به موافقتنامه ها نداشته ولی وقتی مصوبات به شورای نگهبان می آید ایرادات متعارفی که دارد همانند اصل ۱۳۹ را وارد می دانست و مجلس هم این را به متن معاهده و موافقتنامه اضافه می کرد. پس یک رویه هم در مجلس شورای اسلامی و در نظام قانونگذاری ما ولو با فرض ایراد شورای نگهبان وجود دارد و آن اینکه بندی به موافقتنامه ها اضافه و یا اینکه اصلاحی در متن توافقات صورت بگیرد. بنابراین نظام قانونگذاری ما حسب قانون اساسی این اختیار را دارد که در یک یا برخی از بندها و یا در کلیت به یک موافقتنامه ی ولو امضا شده از سوی دولت، ایراد بگیرد و نظرش حتی بر روی اصلاح ها بندها باشد.
وی همچنین تأکید کرد: البته به حسب اهمیت کار ممکن است دولت چنین نظری داشته باشد که متن توافق را مجلس یکجا بپذیرد و یا رد کند که این بحثی توافقی است ولی مانع از اعمال اختیار مجلس نخواهد بود. بنابراین مجلس باید و می تواند بر همه بندهای متن پیش نویسی که به عنوان برجام شناخته می شود، ورود کند و اگر نظری دارد بر همه بندها اعمال نظر کند و دولت نیز مکلف است که مطابق نظر مجلس اصلاحات را انجام دهد. اینکه دولت بگوید امکان اعمال تغییرات وجود ندارد حرف دیگری است و مربوط به مباحث اجرایی ست که باید در جای دیگر به دنبال راه حل آن گشت. به جهت حقوقی مجلس حق اعمال نظر بر روی تمامی بندها و جزئیات متن توافق را دارد ولی اگر از جهت اجرایی امکان تغییر وجود ندارد دولت و مجلس با رایزنی باید به راه حل برسند.
**پروتکل الحاقی مانند سایر معاهدات بین المللی باید در مجلس تصویب شود
کدخدایی در ادامه پروتکل الحاقی که به عنوانِ بندی از متن برجام است را از جمله مواردی دانست که چون به عنوان یک موافقتنامه با یک سازمان بین المللی محسوب می شود باید مانند سایر معاهدات بین المللی در مجلس تصویب شود.
** قطعنامه اخیر شورای امنیت از جهت حقوقی لازم الاجراست
عضو هیات علمی دانشگاه تهران ضمن اشاره به قطعنامه اخیر شورای امنیت و در خصوص برجام و بندهای پربحث آن از جمله محدودیت در زمینه موشک های بالستیک و … نیز تصریح کرد: قطعنامه های شورای امنیت مطابق منشور سازمان ملل از سوی دولت های عضو لازم الاجراست و دولت های عضو باید در زمینه های مختلف که قطعنامه تصویب شده است آن را به اجرا در بیاورند. اما به دلیل اختلافات سیاسی که در عرصه بین المللی وجود دارد بسیاری از این قطعنامه ها اجرا نشده است اگرچه از جهت حقوقی این قطعنامه ها لازم الاجرا بوده است. به عنوان مثال مواردی هم که خاص بوده است و دولت هایی با توسل به زور قطعنامه هایی را علیه جمهوری اسلامی ایران صادر کرده اند، ولی ایران به دلیل اعتراضی که نسبت به ناعادلانه و ظالمانه بودن آن داشت هیچ وقت آن قطعنامه ها را اجرا نکرده است.
کدخدایی در نهایت خاطر نشان کرد: بنابراین چنین وضعیتی وجود دارد که اگر دولتی تشخیص داد بتواند قطعنامه را اجرا نکند؛ ولی این به لحاظ اجراست و از جهت حقوقی آنچه از منشور سازمان ملل بر می آید اینست که قطعنامه ها لازم الاجراست به خصوص اینکه دولتی خودش پیشاپیش بپذیرد که اگر قطعنامه ای صادر شد من آن را اجرا می کنم. بنابراین قطعنامه اخیر شورای امنیت نیز از جهت حقوقی لازم الاجراست که البته مسئولین دیپلماسی اعلام کردند بندهایی که قبول نداریم را اجرایی نخواهیم کرد.
