کاپیتولاسیون؛ از احیا تا الغا

تاریخچه‌ی کاپیتولاسیون در جهان

شاید بسیاری از امپراتوری‌های جهان نیز در روابط خود با دولت‌های کوچک و ضعیف و دست‌نشانده چنین رابطه‌ای را ایجاد کرده‌اند که البته این مسئله، پژوهشی مستقل را طلب می‌کند و در حوصله‌ی این یادداشت کوتاه نمی‌گنجد. اما اصل سابقه‌ی طولانی کاپیتولاسیون در جهان پوشیده نیست؛ چنان‌که چنین معاهداتی را در امپراتوری روم باستان نیز رصد کرده‌اند.[۳] اما کاپیتولاسیون در معنای جدید آن، یعنی طرح قراردادهای یک‌طرفه دول زورمند و استعمارگر با دولت‌های ضعیف را باید در قرن نوزدهم جست‌وجو کرد.

نخستین معاهده‌ای که با این عناوین و عناوین مشابه منعقد شد و به‌طور رسمی به امضا رسید، عهدنامه‌ی بازرگانی میان سلطان سلیمان اول، معروف به سلیمان قانونی، پادشاه عثمانی و فرانسو‌ای اول، پادشاه فرانسه است. به موجب این عهدنامه، اتباع فرانسه در خاک عثمانی، تابع احکام کنسولی کشور خود شدند؛ به‌گونه‌ای که حق تعقیب مجرمان فرانسوی از دستگاه قضایی امپراتوری عثمانی سلب گردید.

روایت دیگر نخستین عهدنامه‌ی میان عثمانی و فرانسه را در ۲۰ مارس ۱۶۰۴ بین هنری چهارم پادشاه فرانسه و احمد اول سلطان عثمانی نسبت می‌دهند که هر ماده از آن قرارداد را به زبان لاتین یک کاپیتول می‌گفتند.۴ قراردادهای مشابه زیادی بارها میان ایران و عثمانی به‌منظور جلوگیری از اجحاف به اتباع خود که در سرزمین یکدیگر رفت‌وآمد می‌کردند منعقد شده بود. بعدها این قراردادها مستمسک سایر دول اروپایی گردید تا امتیازات فراوانی را از عثمانی و کشورهای وابسته به آن، یعنی فلسطین، مصر و نیز سایر نقاط جهان، اخذ نمایند.

نگرانی اروپایی‌ها و توجیه آن‌ها این بود که در بلاد اسلامی، قانون شرع اسلام حاکم است؛ در حالی که قانون در کشورهای مسیحی به دست پادشاه و یا مجلس تصویب و اجرا می‌شود و عدم آشنایی زائران و بازرگانان اروپایی با قوانین شرع اسلام و نیز عدم انطباق آن با عقاید مسیحی افراد، ممکن است آنان را مورد ستم قرار دهد. اما آنچه خیرخواهانه بودن این خواسته‌ی اروپایی مسیحی را تحت‌الشعاع خود قرار می‌دهد این است که این قراردادها عموماً یک‌طرفه بوده و بیشتر منافع اتباع اروپایی را تأمین می‌کرده است.

با این همه، آنچه ماهیت این قراردادها را با کاپیتولاسیون به معنایی که بعدها دولت‌هایی همچون انگلستان، روسیه و آمریکا در جهان به راه انداختند متفاوت‌تر می‌کند، ماهیت زورگویانه و اجباری آن‌هاست. به این معنا که اراده‌ی ملت‌ها در تصویب آن‌ها نقش زیادی ایفا نمی‌کرده است.
در ایران نیز در اواخر قرن شانزدهم میلادی، شاه عباس به اتباع انگلستان و دیگر مسیحیان، آزادی رفت‌وآمد به ایران و اجازه‌ی توقف در کشور را اعطا نمود؛ با این شرط که جان و مال و مذهب آنان در امان باشد. البته چنین توافقاتی معمولاً براساس احترام بوده و با ماهیتی که کاپیتولاسیون به معنای جدید آن داراست بسیار متفاوت بوده است.

با این مقدمات، اندک‌اندک کاپیتولاسیون در کشورهای ضعیف و نیز مستعمرات کشورهای قوی و استعمارگر در اروپای آسیا و آفریقا برقرار گردید.

تحمیل رسمی کاپیتولاسیون به ایران

سابقه‌ی رسمی و علنی و زورگویانه‌ی تحمیلی آن در ایران را باید در ماجرای شکست فنی و نظامی ایران از روس‌ها و معاهده‌ی ترکمانچای جست‌وجو کرد. براساس بند هشتم معاهده‌ی کنسولی، ایران از محاکمه‌ی روس‌ها در ایران محروم شد،‌ اتفاقی که مقدمه‌ی اعطای امتیازات مشابهی به انگلستان و فرانسه و بعدها آمریکا در ایران گردید. مسئله‌ای که دخالت این کشورها در مسائل کلانی همچون به سلطنت رساندن شاهان ایران تا پایان حکومت قاجارها در ایران گردید.

حمایت انگلستان و روسیه از به سلطنت رسیدن محمدشاه قاجار و بعدها ناصرالدین‌شاه و مظفرالدین شاه و نیز حمایت قاطع روسیه از محمدعلی‌شاه در ماجرای استبداد صغیر و پناه دادن و اعطای حقوق ماهیانه به وی را باید در راستای همین معاهده ارزیابی نمود.

قتل گریبایدوف و همراهان متفرعن وی را نیز باید حاصل احساس خشم عمیق مردم ایران از همین بند عهدنامه‌ی ترکمانچای و نتیجه‌ی تفرعنی که این بند، یعنی سلب حق ایران در محاکمه‌ی اتباع روس در گریبایدوف ایجاد نموده بود، ارزیابی کرد.

قائم‌مقام فراهانی و امیرکبیر همواره در تقابل با چنین حقی که به بیگانگان داده شده بود، قرار داشتند به‌گونه‌ای که جان خود را در این راه از دست دادند. همان‌گونه که اشاره شد، انگلستان نیز چنین حقی را پس از شکست ناصرالدین‌شاه و جدایی هرات از ایران در معاهده‌ی پاریس، بر این سرزمین تحمیل نمود.

پهلوی‌ها و لغو و احیای کاپیتولاسیون

در اواخر قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم، اندک‌اندک حق کاپیتولاسیون در کشورهایی همچون عثمانی، ژاپن، یونان، مراکش، عراق، مصر و چین از بین رفت و رضاشاه را واداشت که در ۱۳۰۷ این معاهده‌ها را لغو نماید. رضاشاه برای دلجویی از کشورهای قدرتمند، مدعی شد که چون قوانین جدید ایران از اصول سکولار نشئت گرفته،‌ لذا دیگر دلیلی برای ادامه‌ی روند قبلی وجود ندارد و همین قوانین نیز منافع این کشورها را تأمین می‌نماید. اگرچه بعد از انقلاب ۱۹۱۷ و انقلاب مشروطه و با انعقاد عهدنامه‌ی مودت در سال ۱۹۲۱ بین ایران و شوروی، همه امتیازات دولت شوروی در ایران متزلزل و لغو شده بود. اما محمدرضاشاه پهلوی که به‌دنبال سقوط رضاشاه در پی اشغال ایران در شهریور ۱۳۲۰به پادشاهی رسیده بود و همواره دولت‌های قاجار را به‌خاطر اعطای امتیازات استعماری به روسیه و انگلیس تقبیح می‌کرد و اقدام رضاشاه را نمونه‌ی «میهن‌پرستی» و «آزادمنشی» وی می‌دانست، تحت فشار آمریکا، درصدد احیای کاپیتولاسیون برآمد و مبنای مشروعیت آن را قرارداد بین‌المللی وین قرار داد.۵

قراردادی که براساس آن، مصونیت قضایی برای دیپلمات‌هایی که در سفارتخانه‌ها و کنسولگری‌ها مشغول بودند قائل شده بود. غافل از آنکه آن قرارداد،‌ قراردادی دوسویه میان همه‌ی دولت‌ها بود، ولی آمریکایی‌ها درصدد بودند این حق را به نظامیان خود نیز تسری دهند. در حالی که منش دیپلمات‌ها و نظامیان با هم فرق داشت؛ به‌گونه‌ای که بارها نظامیان آمریکایی در هنگام رانندگی، به علت مست بودن، مرتکب قتل می‌شدند و محاکم قضایی ایران آنان را تحت تعقیب قضایی قرار می‌دادند.

آمریکا رسماً طی یادداشتی در ۱۹ مارس ۱۹۶۳ (اسفند ۱۳۴۰) درخواست کرد که هیئت مستشار نظامی آمریکا نیز از امتیازات و مصونیت‌های مربوط به کارمندان سیاسی، پیش‌بینی‌‌شده در قرارداد وین، برخوردار شوند. مسئولان ایران که از سال ۱۳۳۸ تا ۱۳۴۰ از پاسخ دادن به درخواست‌های آمریکا خودداری کرده بودند، تحت فشار مجدد قرار گرفتند. درخواست کندی با نخست‌وزیر امینی و مسافرت شاه به آمریکا مصادف شده بود، اما با استعفای امینی و روی کار آمدن علم، طرح پاسخ جدی و مثبت به درخواست آمریکا نیز کلید خورد.

علم در مهر ۱۳۴۲ سرانجام لایحه‌ی مصونیت قضایی نظامیان و مستشارات آمریکایی را تهیه و به مجلس تقدیم کرد و به دنبال آن، از نخست‌وزیری استعفا کرد. جانسون که پس از قتل کندی روی کار آمده بود و درخواست شاه مبنی بر اعطای دویست میلیون دلار وام برای خرید سلاح و مهمات به دولت ایران را به تلویح و تصریح به تصویب این لایحه وابسته کرده بود، سرانجام قول مساعد شاه را در قبال این کمک مالی دریافت کرد.

محمدعلی مسعود انصاری، معاون وزیر خارجه، که وظیفه‌ی دفاع از لایحه‌ی تقدیمی به مجلس سنا را به عهده داشت، برای فرار از بدنامی استعفا کرد و احمد میرفندرسکی جانشین وی شد. این مسئله باعث به تعویق افتادن تصویب کاپیتولاسیون در ایران گردید. در سفر تیرماه ۱۳۴۲ شاه به آمریکا، همراه با استقبال گرم از وی، به او تفهیم شد که در صورت خودداری از حمایت از تصویب لایحه، باید از تقاضای کمک‌ نظامی دویست‌میلیون دلاری نیز چشم‌پوشی کند.

حسنعلی منصور، نخست‌وزیر وقت، برای تحت فشار قرار دادن مجلس سنا، با تمام اعضای کابینه‌اش در آنجا حاضر شد و کوشید تصویب این لایحه را امری ساده و معمولی جلوه دهد. در نتیجه با کمک شریف امامی، رئیس سنا، و توضیحات احمد میرفندرسکی، معاون وزیر خارجه، جلسه در ساعت ۱۲ شب ختم شد و لایحه با اکثریت آرا در میان خستگی و خواب‌آلودگی نمایندگانی که حتی متن لایحه را به‌خوبی مشاهده نکرده بودند، به تصویب رسید. نکته‌ی جالب این بود که در تصویب این قانون، هیچ کدام از آداب قانون‌گذاری رعایت نگردید و نمایندگان بدون اطلاع دقیق از محتوای لایحه، آن را به رأی گذاشته و به تصویب رساندند.

حسنعلی منصور پس از تصویب عجولانه‌ی لایحه‌ی مصونیت‌ نظامیان آمریکایی، آن را به مجلس ملی برد. برعکس سنا، در مجلس شورای ملی، مخالفت‌‌هایی با لایحه‌ی مذکور صورت گرفت. پانزده نفر از نمایندگان علیه آن سخنرانی کردند که به روایتی متعاقباً مخالفت خود را پس گرفتند. برخی نیز بر این عقیده‌اند که این مخالفت‌ها صوری بوده تا روند تصویب لایحه را عادی قلمداد نمایند. بنابراین دولت ایران تحت فشار آمریکا و به بهانه‌ی گرفتن وام و دستاویز قرار دادن کنوانسیون وین، مسئله‌ای را که شاه لغو آن را سال‌ها نشانه‌ی میهن‌دوستی پدرش می‌دانست، مجدداً در ایران احیا نمود و سیستم قضایی ایران را از محاکمه‌ی جرائم بیش از چهل هزار مستشار نظامی آمریکا، تکنسین‌های وابسته و اعضای خانواده‌ی‌ آن‌ها محروم نمود.

حکومت و دولت ایران که از حساسیت مردم ایران آگاه بود، کوشید روند تصویب این لایحه را محرمانه نگه دارد تا مانع واکنش فعالین سیاسی، علما و عموم مردم گردد. تنظیم‌کنندگان لایحه برای انحراف افکار عمومی، به جای به کار بردن واژه‌ی کاپیتولاسیون، از عنوان «وضعیت آمریکایی‌ها» استفاده کرده بودند. از طرفی کوشیدند شاه را از دخالت مستقیم در تصویب لایحه مبرا نشان دهند و همه‌ی مسئولیت‌ها را به دوش حسنعلی منصور بیندازند؛ مسئله‌ای که می‌گویند توصیه‌ی خود منصور به شاه بوده است. گویی خود منصور هم ساده و معمولی بودن این لایحه را باور داشت و اصرار داشت به‌طور عجیبی لایحه‌ای را که بسیاری از رجال وابسته هم از انتصاب آن به خود گریزان بودند، تمام و کمال به خود منسوب کند.

از سوی دیگر، دولت و تصویب‌کنندگان لایحه کوشیدند این حق قضاوت کنسولی را که برای مردم ایران بسیار شناخته‌شده بود، تحت پوشش ماده‌ی واحده‌ی الحاقی به قرارداد وین مطرح نمایند. اما سرانجام با حساسیت مراجع و برخی کارکنان مجلس و نیز پیگیری برخی فعالین سیاسی، خبر اولیه‌ی آن به امام خمینی رسید. آیت‌الله پسندیده، برادر امام خمینی، پس از اطلاع از قضیه، نامه‌ای نوشت و مطرح بودن این لایحه را در مجلس به ایشان یادآور شد. اما امام خمینی خواستار آن شدند که از متن لایحه مطلع شوند و پس از آن به افشای آن بپردازند. سرانجام با تلاش آیت‌الله محلاتی، کارکنان مجلس و کسانی که از سوی مرجعیت شیعه مأمور تحقیق در این‌باره شده بودند، متن لایحه به دست امام خمینی رسید و ایشان واکنش تاریخی خود را نسبت به آن انجام دادند.

خبر سخنرانی صبح روز دوشنبه، چهارم آبان‌ماه ۱۳۴۳، که مصادف با تولد حضرت فاطمه (س) بود، دولت ایران را به اعزام نماینده‌ای برای ممانعت و تذکر به ایشان راهی نمود. نماینده‌ی اعزامی موفق به دیدار مستقیم نشد و تنها نظرات خود را از طریق حاج مصطفی خمینی به سمع رهبری شیعه رساند.

اما سخنرانی با شدت و حساسیت هرچه تمام‌تر انجام شد و سرانجام با اشتباه شاه، اتفاق بزرگی رقم زده شد که با آن، سقوط شاهنشاهی ۲۵۰۰ساله در ایران کلید خورد. دولت ایران هرگز در این ماجرا دنبال جبران مسئله برنیامد و به دنبال پخش اعلامیه‌ی امام خمینی، تصمیم به تبعید ایشان به ترکیه گرفت. ترور حسنعلی منصور، نخست‌وزیر وقت، که عامل احیای کاپیتولاسیون در ایران قلمداد می‌شد، توسط مؤتلفه نیز پیامد تصویب این لایحه بود.

نتیجه

اروپایی‌ها قبل از قدم گذاشتن به هر سرزمین و پیش از وارد شدن به هر موضوعی، توجیهات و تبلیغات خود را به آن حیطه می‌فرستند. درخواست اعطای قضاوت کنسولی و یا کاپیتولاسیون، که کشورهای شرق و گاه اروپایی را از تعقیب مجرمان غربی و عموماً استعمارگر بازمی‌داشت، با توجیه حمایت از اتباع آنان در برابر قوانین ناهمسان با قوانین این کشورها صورت می‌گرفت. اروپایی‌ها به ظاهر نگران اعمال قوانین ملی کشورهای پذیرنده بودند، اما به‌تدریج اعمال چنین معاهداتی نشان داد که حمایت اخلاقی از اتباع این کشورهای ذی‌نفع پوششی بوده که مجرمان و جنایتکاران احتمالی کشورهای استعمار از دست قانون بگریزند.

البته مسئله در آغاز شکل‌گیری چنین خواسته‌هایی در ابتدای قرن نوزدهم با آنچه در اواخر این قرن و نیز قرن بیستم رخ داد کمی متفاوت است. در روزگار عثمانی‌ها و دولت صفوی، به‌خصوص در دوره‌ی شاه عباس کبیر، مسئله آن‌قدر حاد نبود؛ چراکه دولت‌های صفویه و عثمانی آن روزگار آن‌قدر ضعیف نبودند که تن به خواسته‌های زیاده‌طلبانه‌ی غربی‌ها بدهند؛ به‌گونه‌ای که این توافقات بیشتر با احترام دولت پذیرنده همراه می‌شد، اگر ماهیت یک‌سویه بودن آن همچنان با دوره‌های بعدی تفاوتی نداشت.
بعدها با ضعف دولت صفویه، به‌خصوص در دوره‌ی شاه سلطان حسین و نیز در دوره‌ی قاجار و به‌ویژه از زمان فتحعلی‌شاه و با آشکار شدن ضعف فنی و نظامی ایران در جنگ روسیه، کاپیتولاسیون شکل تازه‌ای به خود گرفت. روس‌ها و بعدها انگلیسی‌ها و فرانسوی‌ها و متعاقباً کشورهایی همچون اسپانیا، ایتالیا، سوئیس، بلژیک و سایر دول غربی که در ایران رفت‌وآمد داشتند، عملاً چنین حقی را برای خود قائل شدند. اما با پایان جنگ جهانی اول و استقلال بسیاری از کشورها، زمانی که یونان، مصر و سایر دول استقلال‌یافته خود را از یوغ کاپیتولاسیون رهانیدند، به دنبال تلاش‌های مجلس ایران، رضاشاه تحت تأثیر جو بین‌المللی و برای اصلاح وجهه‌ی خود، لغو همه‌ی مظاهر کاپیتولاسیون در ایران را اعلام کرد.

اینکه عملاً تا چه حد ایران به محاکمه‌ی مجرمان اروپایی و غربی در صورت ارتکاب جرم دسترسی داشته نیاز به پژوهش عمیق دارد، اما نکته‌ی عجیب‌تر تن دادن پهلوی دوم و دولت و مجلس ملی ایران به خواسته‌‌ی آمریکایی‌هاست که در سال ۱۳۴۳ منجر به تصویب لایحه‌ی الحاقی و ارائه‌شده از سوی علم و منصور به مجلس سنا و ملی شد. چیزی که از همان ابتدا معلوم بود چه عواقب تلخی را برای شاه و دولتمردانش به همراه خواهد داشت.

استعفای معاون وزیر خارجه، مسعود انصاری، استنکاف معاون بعدی وزارت، یعنی میرفندرسکی، از حمایت جانبدارانه از طرح و بسنده کردن به توضیحات خشک‌وخالی در مجلس سنا، بی‌گناه جلوه دادن شاه و پررنگ کردن نقش حسنعلی منصور، محرمانه نگه داشتن و سعی در توجیه و ارتباط دادن طرح با کنوانسیون وین، همه و همه نشان می‌داد که جامعه‌ی ایران دیگر مانند گذشته آمادگی احیای کاپیتولاسیون را نداشت. اما دلگرمی بیش از حد دولتمردان ایران به آمریکا، فقدان فضای نقد واقعی در درون و بیرون حاکمیت، حکومت ایران را وادار به اشتباهی کرد که طومار سلطنت پهلوی را در هم پیچید و به شاهنشاهی ۲۵۰۰ساله در ایران پایان داد.

حقیقت این بود که با وجود خفقان در ایران، رشد وسایل ارتباط‌جمعی و بایسته‌های تمدن جدید، مردم همه‌ی کشورها را به چنان رشد و اطلاعی رسانده بود که امکان کتمان حقایق پشت‌پرده درباره‌ی چنین امر مهمی را به هیچ‌کس نمی‌داد. ایران وارد عصری شده بود که سرنوشت اطلاعاتی آن با جهان خارج گره خورده بود، ولی حکومت ایران می‌کوشید حقایق را نه تنها از مردم، که از خود نیز پنهان نگه دارد.

سرانجام کاپیتولاسیون، که یکی از محورهای مبارزاتی مردم ایران تا انقلاب ۱۳۵۷ بود، در حالی که چند ماه از پیروزی انقلاب می‌گذشت، در ۲۳ اردیبهشت ۱۳۵۸ برپایه‌ی مصوبه‌ی شورای انقلاب به‌صورت رسمی لغو گردید و وزارت خارجه‌ی جمهوری اسلامی ایران طی بیانیه‌ای، اجازه‌ی استفاده‌ی مستشاران نظامی آمریکا در ایران از مصونیت‌ها و معافیت‌های قرارداد وین را اعلام نمود.(*)

پی‌نوشت‌ها:

[۱]. http://www.ensani.ir/fa/content/11521/default.aspx
۲٫ http://www.defapress.irfa/news/a537
۳٫ همان.
۴٫ راجر سیوری، ایران عصر صفوی، ترجمه‌ی کامبیز عزیزی، ص ۱۰۵٫
۵٫ همان.

محمد چافی: پژوهشگر تاریخ معاصر

پایگاه برهان